Nghèo không chỉ được đo lường bằng thu nhập, chi tiêu mà còn bởi khả năng tiếp cận một cách đồng thời đến lương thực, nhà ở, giáo dục, chăm sóc sức khỏe và các mức sống xã hội khác, ngay cả các chỉ báo phi vật chất. Nói cách khác, nghèo được phản ánh bằng sự thiếu hụt phúc lợi xã hội ở các khía cạnh khác nhau và có thể được một bộ các chỉ báo đại diện. Tổng hòa các chỉ báo này phản ánh chất lượng cuộc sống. Hiện nay, các tổ chức quốc tế đã áp dụng khái niệm nghèo đa chiều và xây dựng các chỉ số đo lường nghèo đa chiều. Các chỉ số đa chiều phổ biến nhất là Chỉ số nghèo con người (Human Poverty Index - HPI) do Anand và Sen đề xuất (1997), Chỉ số phát triển con người (Human Development Index - HDI) được Liên Hiệp Quốc sử dụng, và Chỉ số nghèo đa chiều (Multidimensional Poverty Index - MPI) do Đại học Oxford và UNDP áp dụng dựa trên phương pháp luận của Alkire và Foster (2007).

Ở Việt Nam, nghèo được hiểu thống nhất là tình trạng một bộ phận dân cư chưa bảo đảm các điều kiện thoả mãn những nhu cầu tối thiểu. Cụ thể là có mức sống thấp hơn mức sống của cộng đồng.

Đại bộ phận người nghèo, hộ nghèo chủ yếu sống ở nông thôn và chủ yếu tham gia vào hoạt động nông nghiệp; không có vốn hay rất ít vốn, thu nhập mà họ nhận được là từ lao động tự tạo việc làm; nếu là những người ở thành thị thì tập trung ở khu vực phi chính thức; thu nhập thấp, trình độ văn hóa thấp; thiếu việc làm hoặc việc làm không ổn định, bấp bênh do trình độ học vấn thấp; khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội thấp, đặc biệt là người nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số, đồng bào sống ở các vùng miền núi, bãi ngang ven biển và hải đảo.

Để đo lường nghèo hay xác định được người nghèo, phải đo lường được tất cả các khía cạnh thiếu hụt hay sự không thỏa mãn tất cả các nhu cầu cơ bản. Ví dụ, nhu cầu ăn (dinh dưỡng, lương thực, thực phẩm,…), nhu cầu về mặc (đẹp, ấm,…), nhu cầu về ở (diện tích, chất lượng nhà ở),..

Trên thực tế, do có sự tương quan khá chặt chẽ giữa mức thu nhập với mức độ tiêu dùng hay thỏa mãn những nhu cầu của con người; xu hướng chung là thu nhập càng cao thì tiêu dùng càng cao. Tiêu dùng này được hiểu là mức độ thỏa mãn các nhu cầu cơ bản càng cao. Vì vậy, chuẩn nghèo (tuyệt đối) thường được xác định trên cơ sở một mức thu nhập hay chi tiêu, mà với mức thu nhập hay chi tiêu đó có thể đảm bảo thoả mãn được những nhu cầu cơ bản phù hợp trình độ phát triển kinh tế xã hội của quốc gia và được gọi là chuẩn nghèo quốc gia.

Chuẩn nghèo quốc gia quy định và áp dụng thống nhất trên phạm vi toàn quốc và dùng để xác định hộ nghèo, người nghèo. Chuẩn nghèo không cố định mà thay đổi tùy thuộc vào sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia.

Ở Việt Nam, từ năm 2015 trở về trước, hộ nghèo trên xác định là hộ gia đình có mức thu nhập (bình quân đầu người) thấp hơn hoặc bằng chuẩn nghèo. Từ 2016- 2020, người nghèo, hộ nghèo được xác định dựa trên cả tiêu chí về thu nhập và mức độ tiếp cận các dịch vụ xã hội theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg ngày 19/11/2015 về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020. Theo đó ngoài tiêu chí thu nhập, còn có nhóm tiêu chí về các dịch vụ xã hội cơ bản, bao gồm 5 dịch vụ: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin. Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản gồm 10 chỉ số: tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.

Việc áp dụng chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2015-2020 theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg đã nhận diện hộ nghèo, hộ cận nghèo theo thu nhập và từng chiều, chỉ số thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Đây là cơ sở để địa phương xác định đối tượng thụ hưởng các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội nhằm trên cơ sở đó thực hiện các chương trình, cơ chế đặc thù nhằm thực hiện mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo đa chiều cả nước Tuy nhiên, trước yêu cầu xây dựng và triển khai các chương trình, chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với bối cảnh, điều kiện mới của giai đoạn 2021 - 2025, chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020 đã bộc lộ nhiều nội dung lạc hậu, bất cập, hạn chế như:

- Chuẩn nghèo về thu nhập bằng 70% chuẩn mức sống tối thiểu tại thời điểm năm 2015 (900.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị và 700.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn) đã lạc hậu, không thể áp dụng cho giai đoạn tới;

- Hộ nghèo được tách thành 02 nhóm: hộ nghèo về thu nhập và hộ nghèo về thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản, chưa phù hợp với phương pháp luận, bản chất nghèo đa chiều cũng như phương pháp đo lường xác định hộ nghèo, hộ cận nghèo;

- Chiều thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản về việc làm chưa được quy định; một số chỉ số đo lường tiếp cận nghèo đa chiều chưa cụ thể, chưa định lượng nên khó xác định khi thực hiện hoặc không còn phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội giai đoạn tới như chỉ số về tiếp cận các dịch vụ y tế, trình độ giáo dục của người lớn, nguồn nước sinh hoạt và vệ sinh, sử dụng dịch vụ viễn thông;

- Chưa xác định rõ giải pháp tác động đối với nhóm hộ nghèo thuộc đối tượng bảo trợ xã hội làm ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững của các địa phương.

Từ thực tiễn việc thực hiện chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020 cho thấy để thực hiện mục tiêu giảm nghèo đa chiều, bao trùm, bền vững trong bối cảnh, điều kiện kinh tế - xã hội của giai đoạn 2021 - 2025, cần thiết phải xây dựng, ban hành chuẩn nghèo đa chiều quốc gia mới theo hướng kế thừa và phát triển chuẩn nghèo quốc gia giai đoạn trước ở một cấp độ, mức độ cao hơn, hướng tới mục tiêu hỗ trợ toàn diện, bao trùm, bền vững người nghèo, người dân sinh sống trên địa bàn nghèo, giúp họ nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất và tinh thần, được đáp ứng nhu cầu về điều kiện sống an toàn; tiếp cận, sử dụng hiệu quả các dịch vụ xã hội cơ bản; nâng cao năng lực và thích ứng với biến đổi khí hậu. Văn phòng Quốc gia về giảm nghèo đề xuất xây dựng chuẩn nghèo đa chiều quốc gia áp dụng cho giai đoạn 2021-2025 như sau:

Một là, chuẩn nghèo đa chiều cần phải được xây dựng trên nguyên tắc: Kế thừa và phát triển chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn trước hướng tới mục tiêu hỗ trợ đối tượng toàn diện, bao trùm; chuẩn nghèo quốc gia giai đoạn sau cao hơn chuẩn nghèo quốc gia của giai đoạn trước và từng bước tiếp cận dần đến chuẩn mức sống tối thiểu; phù hợp với khả năng cân đối ngân sách nhà nước để có thể tập trung ưu tiên nguồn lực hỗ trợ cho nhóm dân cư nghèo nhất, đồng bào các dân tộc thiểu số vùng khó khăn, các địa bàn có tỷ lệ nghèo cao.

Hai là, chuẩn nghèo đa chiều quốc gia áp dụng cho giai đoạn 2021-2025 bao gồm 2 nhóm tiêu chí là tiêu chí về thu nhập và nhóm tiêu chí về thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản.

Tiêu chí về thu nhập được xác định dựa trên cơ sở chuẩn mức sống tối thiểu. Chuẩn mức sống tối thiểu được xác định dựa trên phương pháp tính toán chi phí cho các nhu cầu tối thiểu của con người và được quy ra bằng tiền. Phương pháp này được các tổ chức quốc tế khuyến nghị áp dụng cho các nước đang phát triển, cũng là phương pháp đã được áp dụng từ trước đến nay ở Việt Nam.

Tổng cục Thống kê (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) đã tính toán và xác định mức sống tối thiểu dựa trên: (1) giá trị rổ hàng hóa lương thực thực phẩm cung cấp 2.100 Kcal/người/ngày năm 2018; (2) tỷ lệ lương thực thực phẩm trong tổng chi tiêu áp dụng với khu vực thành thị là 42,1%, áp dụng với khu vực nông thôn là 50%; (3) chỉ số giá tiêu dùng năm 2021 sẽ tăng 3%. Theo đó, chuẩn mức sống tối thiểu được đề xuất là 1.586.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và 2.065.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị.

Trên cơ sở chuẩn mức sống tối thiểu được Tổng cục Thống đề xuất, ước tính ngân sách thực hiện và mục tiêu nâng cao chất lượng cuộc sống cho người nghèo, tiêu chí nghèo về thu nhập được đề xuất theo phương án: 1,5 triệu đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và 02 triệu đồng/người/tháng ở khu vực thành thị.

Nhóm tiêu chí về thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản: Kế thừa và bổ sung chuẩn nghèo quốc gia giai đoạn 2016 - 2020, các dịch vụ xã hội cơ bản được đề xuất gồm 06 dịch vụ: y tế; giáo dục; nhà ở; nước sinh hoạt và vệ sinh; thông tin; việc làm. Ngoài các chiều thiếu hụt của chuẩn nghèo giai đoạn trước, bổ sung thêm chiều việc làm, vì đây là chiều phản ánh thu nhập và điều kiện bảo đảm ổn định cuộc sống của người dân; chỉ số việc làm gắn với thu nhập cũng sẽ là cơ sở để phân loại đối tượng hộ nghèo giai đoạn tới để có các giải pháp tác động phù hợp, thực hiện chính sách hỗ trợ hộ nghèo có điều kiện, có thời gian.

Ba là, về các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản: Kế thừa và sửa đổi, bổ sung chuẩn nghèo quốc gia giai đoạn 2016 - 2020, các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản được đề xuất gồm 12 chỉ số: dinh dưỡng; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục, đào tạo của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt an toàn; nhà tiêu hợp vệ sinh; tiếp cận thông tin; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin và sử dụng dịch vụ viễn thông; tiếp cận việc làm; người phụ thuộc trong hộ gia đình.

So với chuẩn nghèo đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2015-2020, nhóm chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội có sự thay đổi như sau:

- Nhóm chỉ số y tế: thay thế chỉ số tiếp cận các dịch vụ y tế bằng chỉ số dinh dưỡng với ngưỡng thiếu hụt như sau: hộ gia đình có ít nhất một trẻ em dưới 5 tuổi suy dinh dưỡng chiều cao theo tuổi hoặc cân nặng theo tuổi; chỉ số bảo hiểm y tế điều chỉnh ngưỡng thiếu hụt như sau: Hộ gia đình có ít nhất một người từ 6 tuổi đến dưới 80 tuổi hiện không có bảo hiểm y tế.

- Nhóm chỉ số giáo dục, sửa đổi 02 chỉ số: Trình độ giáo dục của người lớn được thay thế như sau: Hộ gia đình có ít nhất một người trong độ tuổi từ 16 đến 30 tuổi không có bằng cấp giáo dục đào tạo phù hợp với độ tuổi tương ứng (Người từ 16 đến 17 tuổi tốt nghiệp trung học cơ sở; 18 đến 24 tuổi tốt nghiệp trung học phổ thông hoặc trung cấp nghề, 25 đến 30 tuổi tốt nghiệp trung cấp nghề, trung học chuyên nghiệp hoặc cao đẳng trở lên). Tình trạng đi học của trẻ em được thay thế như sau: Hộ có ít nhất 01 trẻ em từ 3 đến dưới 16 tuổi không được học đúng bậc, cấp học phù hợp với độ tuổi (trẻ từ 3-5 tuổi được tiếp cận giáo dục mầm non, trẻ từ 6-10 tuổi được tiếp cận giáo dục tiểu học, và trẻ từ 11-dưới 16 tuổi được tiếp cận giáo dục trung học cơ sở).

- Nhóm chỉ số nước sạch và vệ sinh, sửa đổi thành nước sinh hoạt và vệ sinh; trong đó, thay đổi chỉ số nước sinh hoạt hợp vệ sinh thành chỉ số nguồn nước sinh hoạt an toàn (bao gồm nước máy, các nguồn nước hợp vệ sinh khác bảo đảm an toàn cho người sử dụng);

- Nhóm chỉ tiếp cận thông tin, sửa đổi tên thành thông tin; sửa đổi, bổ sung 2 chỉ số cụ thể như sau: Chỉ số tiếp cận thông tin: Hộ gia đình có ít nhất một người có nhu cầu nhưng không tiếp cận được thông tin về ít nhất một trong các lĩnh vực: y tế, giáo dục, sản xuất kinh doanh, hoặc thủ tục pháp lý. Chỉ số tài sản phục vụ tiếp cận thông tin và sử dụng dịch vụ viễn thông: Hộ gia đình không có ít nhất một trong số các tài sản: tivi, radio, máy tính, điện thoại thông minh; hoặc không có ai trong hộ sử dụng dịch vụ internet.

- Bổ sung chỉ số tiếp cận việc làm, người phụ thuộc trong hộ gia đình. Cụ thể: về chỉ số tiếp cận việc làm: Hộ gia đình có ít nhất một người bị thất nghiệp (trong độ tuổi lao động có khả năng lao động, sẵn sàng/mong muốn làm việc nhưng không tìm được việc làm; hoặc đang làm việc hưởng lương nhưng không có hợp đồng lao động (xem xét cho việc làm chính chiếm nhiều thời gian nhất của người lao động); Về chỉ số về người phụ thuộc trong hộ gia đình: Hộ gia đình có tỷ lệ người phụ thuộc trong tổng số nhân khẩu lớn hơn 50%. Người phụ thuộc bao gồm: người dưới 18 tuổi, người từ 60 tuổi trở lên có thu nhập bình quân tháng không vượt quá mức sống tối thiểu, người từ 18 đến dưới 60 tuổi nhưng không có khả năng lao động và có thu nhập bình quân tháng không vượt quá mức sống tối thiểu.

Với tiêu chí về thu nhập và thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản nêu trên, chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo áp dụng cho giai đoạn 2021-2025 dự kiến được xác định như sau

- Hộ nghèo:

+ Khu vực nông thôn: Là hộ gia đình có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ 1.500.000 đồng trở xuống và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.

+ Khu vực thành thị: Là hộ gia đình có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ 2.000.000 đồng trở xuống và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.

- Hộ cận nghèo:

+ Khu vực nông thôn: Là hộ gia đình có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ 1.500.000 đồng trở xuống và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản.

+ Khu vực thành thị: Là hộ gia đình có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ 2.000.000 đồng trở xuống và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản.

Theo chuẩn nghèo đa chiều quốc gia áp dụng cho giai đoạn 2021 – 2025 dự kiến trên đây, ước tính tỷ lệ hộ nghèo đa chiều khoảng 9,3%, tương ứng với 2,5 triệu hộ, 10 triệu khẩu; tỷ lệ hộ cận nghèo khoảng 7 %, tương ứng với 1,89 triệu hộ, 7,61 triệu khẩu. Tổng nguồn lực để thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021-2025 khoảng 78,30% so với giai đoạn 2016-2020; ngân sách chi để thực hiện các chính sách giảm nghèo bình quân hằng năm (bao gồm ngân sách hỗ trợ chi mua bảo hiểm y tế, chính sách hỗ trợ giáo dục, tiền điện, tín dụng/cấp bù lãi suất, trợ giúp pháp lý…) không làm gia tăng ngân sách so với giai đoạn 2016 - 2020.

Giảm nghèo là chủ trương lớn, nhất quán của Đảng và Nhà nước nhằm cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho người nghèo, thu hẹp khoảng cách về trình độ phát triển giữa các vùng, địa bàn và giữa các dân tộc, nhóm dân cư, là một trong những nội dung quan trọng để thực hiện định hướng xã hội chủ nghĩa. Thông qua thực hiện đồng bộ hệ thống chính sách giảm nghèo, Việt Nam đã đạt được một bước tiến ấn tượng trong công tác giảm nghèo những năm vừa qua. Tỷ lệ hộ nghèo cả nước đã giảm từ 9,88% đầu năm 2016  xuống còn 3,75% cuối năm 2019, dự kiến xuống dưới 3% cuối năm 2020, bình quân giảm 1,53%/năm. Cơ sở hạ tầng thiết yếu ở các huyện nghèo, xã nghèo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số được tăng cường, đời sống người dân không ngừng được cải thiện cả về sinh kế và tiếp cận các dịch vụ xã hội.

Để đạt được kết quả giảm nghèo ấn tượng như vậy, một trong những điều kiện tiên quyết là phải xây dựng và ban hành chuẩn nghèo phù hợp với điều kiện kinh tế- xã hội, bám sát chủ trương, đường lối, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội của quốc gia trong từng giai đoạn, từng thời kỳ. Việc xây dựng chuẩn nghèo đa chiều theo hướng như trên là phù hợp dựa trên căn cứ thực tiễn, cơ sở pháp lý và mục tiêu phát triển bền vững đến năm 2030 của Việt Nam.